- устав города
- официальные документы
- муниципальные услуги
- административные регламенты
- интерактивный справочник "я - горожанин"
- телефонный справочник
- общественное самоуправление
- общественная безопасность
- бюджет города
- конкурсы
- целевые программы
- малый и средний бизнес
- для сми
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА
И РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Содержание
Используемые понятия
1. Цели и задачи административной реформы
2. Система мероприятий по проведению административной реформы
2.1. Оптимизация функций органов власти
2.2. Стандартизация и регламентация
2.3. Управление по результатам
2.4. Повышение эффективности взаимодействия органов власти и общества
2.5. Модернизация системы информационного обеспечения органов власти
3. Опыт реализации мероприятий по проведению административной реформы в регионах России
Выводы
Библиография
Используемые понятия
Административный регламент исполнения функций – это нормативный акт органа местного самоуправления, определяющий сроки и последовательность действий и принятия решений, за которым следует возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением гражданина или организации.
Административный регламент предоставления услуг - это нормативный акт органа местного самоуправления, определяющий сроки и последовательность действий и принятия решений, за которым следует возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.
Аутсорсинг – механизм выведения определенных видов деятельности за рамки органов исполнительной власти на основе проведения конкурсных процедур и заключения контрактов.
Индикатор – показатель, система показателей или экономическое понятие, характеризующее текущее, промежуточное или будущее состояние исследуемого экономического или социального субъекта.
Муниципальное управление - деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение интересов и потребностей населения муниципального образования.
План социально-экономического развития – плановый документ, определяющий индикаторы развития конкретных видов экономической деятельности и социальной жизни по планируемым этапам, описывающий механизмы реализации каждого из плановых этапов, их конкретных участников и необходимые для достижения запланированных целей и задач ресурсы.
Полномочия органа власти – закрепленные нормативно-правовыми актами права и обязанности органа власти, необходимые для осуществления функций.
Стратегия развития муниципального образования – система действий по достижению поставленных в концепции стратегических целей и задач на основе мобилизации имеющегося в муниципальном образовании потенциала и реально привлекаемых внешних ресурсов.
Структура – совокупность подразделений органа власти и связей между ними.
Функция органа власти – конкретное действие по реализации или обеспечению реализации властных обязательств, закрепленное нормативно-правовым актом, осуществляемое служащими органа власти и направленное на достижение четко определенного результата, имеющего внешнего по отношению к данному органу власти пользователя.
1. Цели и задачи административной реформы
Начало административной реформы положено Указом Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы», в котором определены ее приоритетные направления.
Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 годах. В Концепции прописаны цели, задачи, сроки и этапы ее реализации.
Постановлением Правительства Кировской области от 11.06.2006 № 65/166 утверждено положение о комиссии по проведению административной реформы в Кировской области.
Комиссией подготовлен и вынесен на утверждение проект программы «Проведение административной реформы в Кировской области в 2007-2009 годах».
Целями административной реформы являются:
1. Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти
2. Повышение качества и доступности услуг, предоставляемых органами власти населению
Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:
1. Оптимизация функционирования органов власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти
2. Разработка и внедрение административных регламентов исполнения функций и оказания услуг
3. Внедрение в органах власти принципов и процедур управления по результатам
4. Повышение прозрачности деятельности органов власти, а также эффективности взаимодействия с населением
5. Модернизация системы информационного обеспечения органов власти
6. Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения проводимых мероприятий в рамках реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта управления
Решение поставленных задач направлено на создание оптимальной модели управления на различных уровнях публичной власти – государственном и муниципальном.
Положительный результат проводимых органами государственной власти реформ во многом зависит от того, насколько быстро органы местного самоуправления приобретут необходимый качественный уровень развития для успешного функционирования. Развитое местное самоуправление – залог успешной деятельности всех уровней власти.
Для реализации приоритетных направлений административной реформы на территории муниципального образования «Город Киров» в администрации города созданы сектор развития муниципального управления и рабочая группа по проведению административной реформы (Приложение 1).
2. Система мероприятий по проведению административной реформы
2.1. Оптимизация функций органов власти
Одной из приоритетных задач повышения эффективности деятельности органов власти является приведение исполняемых функций в строгое соответствие с действующим законодательством.
Основное здесь - упорядочение работы по формированию четкого перечня функций органов власти. Кроме этого, необходим механизм определения наиболее оптимальной схемы управления и штатной численности того или иного органа власти.
В администрации города Кирова проведена работа по изучению выполняемых администрацией города функций.
Первичная информация о функциях управлений и отделов администрации города получена на основе:
1. Анализа нормативно-правовых актов
2. Информации, предоставленной подразделениями администрации по установленной форме (Приложение 2)
3. Собеседований с руководителями органов администрации города о деятельности, которая фактически осуществляется, но не отражена в нормативно-правовых актах или иных документах.
В результате проделанной работы был составлен Реестр функций администрации города Кирова.
Реестр функций положен в основу Системы распределения функций администрации города, созданной на базе программного комплекса «1С: Предприятие».
Система распределения функций предназначена для:
- закрепления функций за штатными должностями органов местного самоуправления
- оценки деятельности органов местного самоуправления путем установления индикаторов, определяющих эффективность реализации функций
- разработки административных регламентов функций и муниципальных услуг
- анализа и совершенствования системы муниципального управления
- разработки и поддержания в актуальном состоянии положений об органах администрации города, должностных инструкций, иных нормативно-правовых актов, регламентирующих закрепление функций за органами местного самоуправления.
Система распределения функций включает в себя разделы «Кодификатор функций», «Кодификатор нормативно-правовых актов» и «Кодификатор штатного расписания».
Раздел «Кодификатор функций» представляет собой структурированный перечень функций органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством. Каждой функции присвоен уникальный код. Кодификатор функций администрации города утверждается распоряжением главы администрации города (Приложение 3). Функции закрепляются в Распределении обязанностей между главой администрации, его заместителями и управляющим делами, в положениях об органах администрации города в соответствии с подведомственной сферой деятельности.
Раздел «Кодификатор нормативно-правовых актов» представляет собой структурированный перечень нормативно-правовых актов, в которых устанавливаются полномочия органов местного самоуправления.
Раздел «Кодификатор штатного расписания» включает в себя перечень штатных должностей согласно штатному расписанию администрации города с присвоенным кодом.
Разделы «Кодификатор функций», «Кодификатор нормативно-правовых актов» и «Кодификатор штатного расписания» взаимосвязаны между собой.
В распределении функций за каждой штатной должностью закреплены функции, по которым специалист несет ответственность за реализацию и в которых принимает участие. Функции по каждой штатной должности закрепляются в должностных инструкциях (Приложение 4).
У каждого нормативно-правового акта указан перечень функций, которые устанавливаются в данном нормативно-правовом акте.
У каждой функции есть ссылка на нормативно-правовой акт, в котором прописана данная функция, и указаны штатные должности, которые ее исполняют.
В Системе предусмотрена возможность формирования отчетов как о количестве штатных должностей, задействованных в реализации каждой функции, так и о функциональных обязанностях каждой штатной должности.
Таким образом, Система распределения функций – это инструмент, разработанный с целью повышения эффективности управления муниципальным образованием «Город Киров».
Следующим этапом работы с Реестром функций администрации города является функциональный анализ. Он включает:
- устранение дублирования функций
- уточнение формулировок функций
- проверку на наличие нормативного обоснования
- определение возможности применения механизмов аутсорсинга для функций, не связанных с реализацией властных.
Цель функционального анализа – оптимальный перечень функций администрации города. Такой перечень должен содержать все функции, выполнение которых возложено на данный орган местного самоуправления и закреплено законом.
После этого проводится расчет штатной численности органа власти, исходя из определенного перечня функций.
2.2. Стандартизация и регламентация
Обязательным условием для обеспечения эффективного функционирования структуры муниципального управления является регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственных сферах.
Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций. Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями управления и горизонтальные связи между подразделениями.
На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение обязанностей, ответственности и прав.
В систему документов, регламентирующих деятельность органа власти входят:
1. Регламент органа власти
2. Распределение обязанностей между руководителем органа и его заместителями
3. Положения о структурных подразделениях
4. Должностные инструкции
5. Административный регламент исполнения функций
6. Административный регламент предоставление услуг
В администрации города Кирова разработаны первые четыре группы документов.
Сегодня целями этого направления административной реформы являются разработка и внедрение административных регламентов и стандартов услуг (Приложения 5, 6). Это позволит:
- повысить качество муниципальных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность администрации города на интересы пользователей
- повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления
Основные мероприятия при разработке регламентов и стандартов:
- изучение опыта регионов по разработке и внедрению административных регламентов
- подготовка нормативно-правовой и методической базы
- разработка «пилотных» проектов
- обеспечение экспертной и консультационной поддержкой разработки и внедрения административных регламентов и их сопровождение
- разработка технологической базы электронных административных регламентов для обеспечения взаимодействия различных информационных систем в рамках реализации общих административных процедур
В соответствии с протоколом заседания Правительственной комиссии РФ по проведению административной реформы от 22.02.2007 г. № 61 одним из приоритетных направлений реализации административной реформы в 2007 году признано внедрение стандартов услуг и административных регламентов посредством создания многофункциональных центров предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг.
Многофункциональный центр – это единая административно-территориальная структура, объединяющая в себе представителей федеральных органов исполнительной власти, субъекта РФ, органов местного самоуправления. Многофункциональный центр должен представлять собой современный комплекс, в котором синхронизировано представление взаимосвязанных («комплексных») государственных и муниципальных услуг (исполнение государственных и муниципальных функций) различными ведомствами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, что позволит получить «комплексную» услугу комфортно, качественно и своевременно.
Регламентация работы многофункционального центра производится в соответствии со «сквозными» административными регламентами по комплексным услугам. Регламенты утверждаются руководителями участвующих органов и ведомств.
«Сквозной» регламент должен обеспечивать снижение сроков предоставления соответствующих услуг, в том числе за счет оптимизации межведомственных процедур, использования единой для всех включенных в работу ведомств информационной системы.
2.3. Управление по результатам
Целью реализации этого направления административной реформы является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в органах власти и подведомственных организациях.
Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:
- достигать планируемых результатов
- более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений и повысить эффективность использования ресурсов органов власти
По этому направлению необходимо обеспечить:
- разработку и внедрение показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими планом развития
- внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей
- разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач
- разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов
- совершенствование механизмов управления подведомственными предприятиями и учреждениями
В ходе создания механизмов планирования необходимо решить задачи по их методическому обеспечению и «пилотному» внедрению, а также обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных механизмов.
Внедрение системы планирования и проектного управления в равной мере важно и для успешного проведения административной реформы, и для решения других задач, связанных с реализацией полномочий органов исполнительной власти. Разработка такой системы должна осуществляться одновременно с внедрением новых комплексных механизмов целеполагания и бюджетирования, ориентированных на результат.
2.4. Повышение эффективности взаимодействия
органов власти и общества
Для реализации права граждан на получение информации и повышения эффективности взаимодействия органов власти и населения, а также повышение открытости деятельности органов местного самоуправления следует:
- раскрывать информацию о деятельности органов местного самоуправления
- проводить публичные обсуждения подготавливаемых решений
- организовать работу общественных советов при органах местного самоуправления для экспертизы социально значимых решений
- проводить опросы и публиковать рейтинги органов местного самоуправления по критерию открытости
- обеспечить приведение Интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов власти в сети Интернет.
Информированность населения о намерениях власти – одно из условий успешной реализации программ и проектов.
В целях обеспечения открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления разработан проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (Приложение 7).
Одним из инструментов повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и общества является формирование системы общественного самоуправления. Ее элементы – уличные и дворовые комитеты, Советы микрорайонов, иные органы территориального общественного самоуправления, ТСЖ, общественные приемные главы администрации, Советы общественности и другие формы объединения граждан по месту жительства для реализации собственных инициатив.
При главе администрации города создан городской Координационный Совет органов ТОС, разработан Проект «Общественные инициативы: диалоги с властью». Поддержка социальных инициатив граждан и включение их в социально-значимую деятельность проходит через конкурсы социальных инициатив в системе ТОС, которые предполагают благоустройство дворов, детских и спортивных площадок, проведение грантовых конкурсов и обучение граждан социальному проектированию.
Самоорганизация населения – это основа местного самоуправления, а участие населения в решении местных проблем – лучший способ их решения.
2.5. Модернизация системы информационного обеспечения
органов власти
Президент России В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию поставил одной из задач необходимость создания объективной системы оценки эффективности работы региональных властей и муниципалитетов.
Препятствием на пути реализации административной реформы являются недостатки существующей системы статистического учета, не позволяющей в полной мере оценивать эффективность работы органов власти и качество предоставляемых услуг.
Для создания системы оценки эффективности работы органов власти планируется:
- внедрение методических основ и систем мониторинга процессов управления по результатам, качества предоставления услуг
- освещение хода реализации системы мероприятий административной реформы
-обеспечение информационной открытости местного самоуправления
- участие представителей гражданского общества в процессе подготовки и принятия органами местного самоуправления решений с последующим осуществлением необходимого мониторинга
Создание системы мониторинга качества и доступности муниципальных услуг является неотъемлемым элементом внедрения административных регламентов и должно обеспечить системную независимую оценку их применения с участием пользователей услуг, своевременную коррекцию предоставления услуг.
Для целей сбора и анализа необходимой информации, в частности, для проведения социологических исследований, требуется расширить практику привлечения научных и консалтинговых организаций.
Создание самостоятельных систем мониторинга по каждому из направлений, связанных с созданием и внедрением отдельных систем мониторинга закупок для муниципальных нужд, информационной открытостью органов местного самоуправления, развитием гражданского общества и участием его представителей в подготовке и принятии решений органов власти, является необходимым условием реализации административной реформы в целом.
Для получения объективной информации об эффективности работы администрации и качестве муниципальных услуг отдел обращений граждан администрации города анализирует поступившие в администрацию обращения от жителей и организаций, отдел информационно-аналитической работы администрации города проводит социологические исследования и опросы.
3. Опыт реализации мероприятий по проведению административной реформы в регионах России
Несмотря на то, что в соответствии с концепцией административной реформы в России, работа на муниципальном уровне должна быть начата лишь в 2008 году, она уже началась в большинстве регионов.
В основном в 2006 году упор делался на анализ функций органов власти и разработку регламентов. Всего за год было разработано более 150 регламентов.
Приоритетным направлением административной реформы в 2007 году признано внедрение административных регламентов услуг посредством создания многофункциональных центров предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг.
В 2007 году прошел очередной конкурс на получение денежных средств из федерального бюджета для оказания поддержки проведения административной реформы. В нем приняло участие 22 федеральных органа исполнительной власти и 46 регионов. Кировская область не вошла в этот список.
В Ярославской области сформирован реестр функций и услуг области. Сейчас идет работа по оптимизации функций органов исполнительной власти. Заместитель губернатора О.Виноградов заявил, что «у нас есть, что оптимизировать, ведь ряд функций органами власти просто не исполняется. Однако сами органы в этом не заинтересованы, так как это приведет к сокращению штатов. Многие чиновники просто не понимают смысл административной реформы, поэтому вначале решено провести обучение руководства отраслевых подразделений администрации».
О начале подготовки к проведению административной реформы в Тутаевском муниципальном образовании Ярославской области было объявлено в 2004 году постановлением главы муниципального образования. На сегодняшний день там создана и работает комиссия по подготовке и проведению административной реформы и реализуется Программа реформы.
Ярославская область заняла 40 место в рейтинге, составленном Минэкономразвития РФ, по итогам рассмотрения проектов реализации мероприятий адмреформы на 2007 год (далее - Рейтинг).
В Тамбовской области очень активно идет процесс разработки административных регламентов функций и услуг, в т.ч. переданных органам местного самоуправления. Кроме комиссии по проведению административной реформы, в администрации области созданы рабочие группы по каждому из направлений адмреформы.
Тамбовская область заняла 20 место в Рейтинге.
Подведены итоги реализации первого этапа административной реформы в Липецкой области. Регион сегодня занимает лидирующие позиции по реформированию деятельности органов власти – 7 место в Рейтинге. В 2006 году администрацией области разработаны четыре типовых административных регламента для предоставления муниципальных услуг. Кроме того, разработана нормативная база по регламентации и стандартизации услуг в сфере регулирования земельных отношений.
В Кемеровской области целый ряд муниципальных образований разработали Программы и Планы мероприятий административной реформы в 2006 – 2008 годах.
На 3 месте – Ростовская область. В области, в т.ч. и в муниципальных образованиях, достигнуты значительные успехи по реализации мероприятий административной реформы. Успешный опыт внедрения различных методик по созданию программного комплекса для формирования реестров функций органов власти, по внедрению системы менеджмента качества используется и в других субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Город Шахты Ростовской области — муниципальное образование, которое занимает лидирующие позиции в реализации административной реформы и организации самоуправления в регионе. Новаторской идеей стало внедрение во все процессы деятельности администрации города норм стандарта ИСО 9001:2000 и последующая сертификация разработанной системы менеджмента качества в апреле 2006 года.
Для успешного функционирования системы менеджмента качества специалисты управления стратегического развития разработали и внедрили в работу администрации 10 основных стандартов:
· Управление внешними нормативными документами
· Управление внутренними нормативными документами системы менеджмента качества
· Управление документацией общего делопроизводства
· Управление организационной документацией
· Управление архивом
· Управление записями
· Анализ системы менеджмента качества со стороны руководства
· Управление несоответствующими муниципальными услугами и претензионная деятельность
· Корректирующие и предупреждающие действия
· Проведение внутреннего аудита системы менеджмента качества.
Отдельно были разработаны и внедрены стандарты в организационную работу жизнеобеспечения территории города и администрации:
· Благоустройство территории города Шахты - данный стандарт устанавливает порядок проведения, производства и приемки работ по благоустройству территории, включая работы с растительным грунтом, тротуарами, пешеходными дорожками, площадками, оборудование мест отдыха и озеленение.
· Содержание, ремонт автомобильных дорог и дорожных сооружений города Шахты – устанавливает порядок организации и выполнения работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений и элементов их инженерного обустройства; подготовки соответствующего отчета для поведения анализа и оценки.
· Организация и проведение мероприятий – устанавливает порядок подготовки, организации и контроля проведения мероприятий, встреч, совещаний, заседаний комиссий, торжественных приемов различных уровней в администрации.
Основные показатели результативности работы администрации по итогам 6 месяцев:
1. улучшение финансовых показателей на 125%
2. внедрение процесса ускоренного прохождения документов
3. повышение наполняемости бюджета за счет платежей земельного налога
4. организация эффективной обратной связи от населения («Письмо Мэру», «прямой эфир» и др.)
5. увеличение темпа роста по ремонту дорог составил 82,65%
6. по итогам 1 полугодия 2006 года город Шахты занял лидирующую позицию в Ростовской области по объему промышленного производства, опередив город Ростов-на-Дону.
В 2006 году в большинстве субъектов Федерации и в отдельных муниципальных образованиях были созданы Комиссии по проведению административной реформы и разработаны Программы административной реформы.
Выводы
Для успешной реализации административной реформы на территории муниципального образования «Город Киров» и в целях развития муниципального управления в период 2007-2009 гг. необходимо:
1. Провести обучение муниципальных служащих по основным направлениям и мероприятиям административной реформы.
2. Разработать Программу проведения административной реформы в муниципальном образовании «Город Киров».
3. Провести функциональный анализ Реестра функций администрации города.
4. Рассчитать оптимальную штатную численность администрации города.
5. Разработать административные регламенты функций и стандарты муниципальных услуг, обеспечить их внедрение.
6. Разработать и внедрить систему показателей эффективности и результативности деятельности органов администрации города и должностных лиц по направлениям их деятельности.
7. Обеспечить работу по повышению эффективности взаимодействия администрации города и населения, повышению открытости органов местного самоуправления.
8. Регулярно освещать ход реализации системы мероприятий административной реформы.
Библиография
1. Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы».
2. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах».
3. Постановление Правительства Кировской области от 11.07.2006 N 65/166 «Об утверждении Положения о комиссии по проведению административной реформы в Кировской области».
4. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие /Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - ИНФРА-М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ» 2006.
5. Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. – 2006. N 12.
6. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. – 2006. N 11.
7. Нестеров А.В. О качестве государственного и муниципального управления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. N 1.
8. Трофимова И.Н. Муниципальное управление: ориентация на результат // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. N 12.
9. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. – 2006. N 2.
